Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę

Interdum phasellus sollicitudin nam in porttitor etiam consequat duis quam tempor sed vitae adipiscing est, arcu, vivamus nec semper ipsum sed convallis at vel ut inter Zmiany projektu budowlanego w trakcie budowy są nieuniknione. Zasady ich
wprowadzania nie należą jednak do najprostszych. Niekiedy wprowadzane zmiany
powodują konieczność zmiany pozwolenia na budowę. W artykule wyjaśniam jaka jest
geneza tej regulacji oraz opisuję akualne przepisy w tym zakresie.

Trwałość decyzji, a specyfika prowadzenia robót budowlanych
Zderzenie wyżej przedstawionych zasad, którymi rządzi się ogólne postępowanie
administracyjne, z praktyką realizacji inwestycji budowlanych byłoby bardzo bolesne, gdyby
ustawodawca nie przewidział dla tej dziedziny aktywności ludzkiej stosownych wyjątków.
Jeżeli każda zmiana warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w zatwierdzonym
projekcie budowlanym 2 wymagałaby zmiany tego pozwolenia, to wiele inwestycji nigdy nie
udałoby się zrealizować.
Z drugiej jednak strony całkowite odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej
podważałoby sens wydawania pozwolenia na budowę i odbierałoby stronom postępowania,
np. właścicielom sąsiednich nieruchomości, wszelkie prawa wynikające z tej decyzji.
Dlatego też już w 1997 r. 3 zmieniono ustawę – Prawo budowlane poprzez dodanie w niej art.
36a wskazując w nim, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub
innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po zyskaniu decyzji o
zmianie pozwolenia na budowę. W przepisie tym znacznie ważniejsze od tego, co zostało
napisane, jest to co nie zostało napisane. Jeżeli ustawa nakazuje wydanie decyzji o zmianie
pozwolenia na budowę w przypadku wystąpienia „istotnego odstąpienia” 4 to jednocześnie

Zasada trwałości decyzji administracyjnej.
„Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.” Treść art. 7
Konstytucji RP wydaje się dla wszystkich oczywista. Z zasady tej wynikają jednak także
dalsze, bardziej szczegółowe zasady. Jedną z nich jest zasada trwałości decyzji
administracyjnej wywodzona z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego 1 . Również
ta zasada wydaje się mieć racjonalne uzasadnienie. Przecież wydanie decyzji
administracyjnej wymaga zaangażowania pracy, wiedzy i czasu pracownika urzędu oraz
stron postępowania. Ustalenie treści decyzji czasami może trwać wiele tygodni, szczególnie
gdy przedmiotem takiej decyzji jest inwestycja warta wiele milionów złotych. Jeżeli więc
organ wyda już decyzję administracyjną i nie będzie ona kwestionowana przez strony w
formie odwołań i skarg do sądu administracyjnego, możliwość zmiany takiej decyzji powinna
być ściśle uregulowana. Dlatego ustawodawca w art. 154 i 155 Kodeksu postępowania
administracyjnego wprowadził zasadę, zgodnie z którą decyzję administracyjną można
zmienić jedynie poprzez wydanie nowej decyzji, a więc po przeprowadzaniu nowego
postępowania administracyjnego. Ustawa wskazuje, że odstąpienie które nie jest istotne nie wymaga wydania takiej decyzji.
Tym samym w 1997 r. został w Prawie budowlanym wprowadzony wyjątek od ogólnie
przyjętej zasady trwałości decyzji administracyjnej. Od tamtego czasu przepis ten podlegał
wielu zmianom i uszczegółowieniom. Także sposób jego stosowania uległ istotnej zmianie.

Zmiana istotna czy nieistotna
Zamysł autorów pierwszej wersji art. 36a był dosyć oczywisty. Nie chcieli oni aby inwestor
był zmuszony do zmiany pozwolenia na budowę przy okazji drobnych, mało istotnych zmian
w projekcie budowlanym. Z drugiej strony nie chcieli dopuścić do sytuacji, w której
inwestor, w majestacie prawa, wybuduje całkowicie inny obiekt budowlany niż ten na który
uzyskał pozwolenie. Wytycznie granicy pomiędzy tymi dwoma sytuacjami wydawało się
trudne, o ile w ogóle możliwe. Dodatkowo należało mieć na uwadze to, że przedmiotem
pozwolenia na budowę mogą być bardzo różne zamierzenia budowlane (od garażu, czy
przyłącza gazowego, po wieżowce czy metro). Efektem tych rozważań było stworzenie tzw.
klauzuli generalnej, czyli ogólne przepisu, który podzielił wszystkie możliwe zmiany w
projekcie budowlanym na dwie kategorie: istotne i nieistotne.
Rozwiązanie to, jak każde inne, ma swoje wady i zalety. Zaletą jest niewątpliwie to, że jest
ono proste i w większości sytuacji skuteczne. Ogromna większość zmian dokonywanych w
projekcie na etapie realizacji inwestycji nie ma znaczenia dla ważności decyzji o pozwoleniu
na budowę i nigdy nie była weryfikowana przez urzędników 5 . Uznanie odstąpienia za
nieistotne nie wymaga żadnych skomplikowanych procedur. Inwestor nie musi o nic pytać
urzędu, ani nawet zawiadamiać go o dokonanym odstąpieniu. Sytuacja w której inwestor
uzyskał pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, a wybudował wieżowiec również nie
powinna budzić niczyich wątpliwości.
Podstawowa zaleta tej instytucji, jaką jest możliwość podejmowania przez inwestora, w
trakcie budowy, działań (decyzji) powodujących zmianę projektu jest również jej największą
wadą. Decyzje inwestora są weryfikowane przez urzędników po fakcie. Jeżeli urzędnik uzna,
że inwestor właściwe ocenił sytuację, to urząd nie podejmie żadnych czynności. Jeżeli jednak
nie zgodzi się z oceną inwestora to inwestor musi liczyć się z poważnymi konsekwencjami.

Błędna ocena, co do tego czy planowane odstąpienie od projektu budowlanego jest istotne
może być dla inwestora bardzo kosztowna. Jeżeli na późniejszym etapie budowy, lub nawet
po jej zakończeniu, okaże się, że odstąpienie było jednak istotne, to zmiana ta zostanie
uznana za naruszenie przepisów i organ nadzoru budowlanego przeprowadzi tzw.
postępowanie naprawcze 6 . W skrajnym przypadku organ nadzoru budowlanego może uznać
wprowadzone zmiany za niezgodne z prawem, a tym samym nakazać przywrócenie
wybudowanego obiektu do pierwotnego kształtu. Należy uznać za istotne lub nieistotne, ogrniczając tym samym swobodę podejmowania
decyzji przez inwestora i organy nadzoru budowlanego.
Art. 36a. ust. 1 ustawy – Prawo budowlane:
„Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków
pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia
na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.”

Kto ocenia istotność zmian w projekcie budowlanym?
Przepis art. 36a Prawa budowlanego istotną rolę w procedurze oceny odstąpienia przypisuje
projektantowi, wskazując że dokonuje on kwalifikacji zamierzonego odstąpienia. W praktyce
jednak rola projektanta jest w tym procesie ograniczona. Dzieje się tak z dwóch powodów.
Po pierwsze projektant nie jest stroną postępowania prowadzonego przez organ administracji
architektoniczno-budowlanej. Stroną tą jest inwestor i to inwestor ponosi skutki wszelkich
decyzji podejmowanych przez siebie lub przez swoich współpracowników w trakcie budowy.
Po drugie ocena czy odstąpienie od projektu budowlanego jest istotne czy nieistotne jest
oceną z zakresu prawa, a nie praktyki projektowej. Również ostateczną decyzję w przypadku
sporu w tym zakresie podejmują prawnicy – sędziowie.
Dlatego proces podejmowania decyzji w tej sprawie należałoby określić jako dwu-etapowy.
W pierwszym etapie inwestor i projektant dokonują wstępnej oceny planowanego
odstąpienia. Jeżeli w ich ocenie będzie ono miało charakter istotny to inwestor powinien
wystąpić do organu administracji architektoniczno-budowlanej o zmianę pozwolenia na
budowę.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli otrzyma wniosek inwestora o
zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powinien oceniać czy zmiana ta jest zasadna
lub konieczna. W tym zakresie związany jest wolą inwestora.

Jeżeli natomiast projektant i inwestor uznają planowane odstąpienie za nieistotne, powinni po
prostu go dokonać. W takim przypadku projektant powinien zamieścić w projekcie
budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia.
Drugim etapem oceny odstąpienia pierwotnie uznanego za nieistotne jest kontrola
przeprowadzana przez organ nadzoru budowlanego (w trakcie budowy lub w czasie
wydawania pozwolenia na użytkowanie). Oceniając dokumentację projektową i sposób
wykonania robót budowlanych organ ten może nie zgodzić się z pierwotną oceną dokonaną
przez inwestora i projektanta.

Art. 36a ust. 6 ustawy – Prawo budowlane:
„Projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu
budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest
ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje
(rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego
projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania
decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.”

Jakie odstąpienia są istotne
Prawo budowlane zawiera zamkniętą listę odstąpień uznawanych za istotne. Ich lista jest
ściśle powiązania z zakresem czynności (sprawdzeń) jakie dokonuje organ administracji
architektoniczno-budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę. Takie założenie
należy uznać za prawidłowe. Jeżeli inwestor musi spełnić określone warunki aby uzyskać
pozwolenia na budowę, to po uzyskaniu tego pozwolenia nie powinien móc dowolnie od nich
odstępować.
Pierwszymi z odstąpień uznanych za istotne są odstąpienia dotyczące projektu
zagospodarowania działki lub terenu. Projekt ten stanowi jeden ze składników projektu
budowlanego i podlega sprawdzeniu w całości przed wydaniem pozwolenia na budowę.
Powoduje to, że przesunięcie lub powiększenie obiektu budowlanego powoduje konieczność
zmiany pozwolenia na budowę. Ustawodawca przewidział jednak trzy rodzaje zmian, które
takiej decyzji nie wymagają. Wyjątki te dotyczą urządzeń budowlanych (np. szamb
przydomowych oczyszczalni ścieków, podjazdów), obiektów małej architektury (np. ławki,
śmietniki), oraz niewielkich zmian wielkości obiektu budowlanego, które szczegółowo
zostaną omówione w dalszej części artykułu.
Drugim rodzajem istotnego odstąpienia jest odstąpienie w zakresie kubatury, powierzchni
zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego. Tak
więc zmiana wysokości okapu czy kalenicy (zarówno w górę jak i w dół) będzie traktowana
jako istotne odstąpienie. Również w tym przypadku ustawodawca przewidział wyjątek
dotyczący niewielkich zmian w projekcie budowlanym.
Trzecim rodzajem odstąpienia jest odstąpienie dotyczące warunków niezbędnych do
korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne. Należy zauważyć, że
przepis ten dotyczy wszelkich działań związanych z dostępnością, a więc także mających na
celu zwiększenie tej dostępności (np. poprzez budowę dodatkowego podjazdu dla wózków).
Czwartym istotnym odstąpieniem jest zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu
budowlanego lub jego części. W tym miejscu należy przytoczyć art. 71 ust. 1 Prawa
budowlanego, zgodnie z którym „Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego
lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie
budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego,
powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość
lub układ obciążeń.”.
Kolejnym istotnym odstąpieniem jest odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o
warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zakres spraw regulowanych tymi aktami
jest dosyć szeroki i może obejmować m.in. procent powierzchni biologicznie czynnej, linie
zabudowy czy też dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu lub obiektu budowlanego.
Ostatnim rodzajem istotnego odstąpienia jest odstąpienie wymagające uzyskania lub zmiany
pozwolenia na budowę lub niektórych rodzajów zgłoszeń (np. uzgodnienie z rzeczoznawcą
ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, konserwatorem zabytków lub sanepidem).
Podkreślenia wymaga, że wprowadzenie zmiany, w wyniku której uzgodnienie nie jest
konieczne nie będzie zaliczane do katalogu istotnych odstąpień.

Art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane:
„Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków
pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie:
1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych
oraz obiektów małej architektury;
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni
zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu
budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a;
3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez
osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób
niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym
osoby starsze;
4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa
miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;
6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do
uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia:
a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub
b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.”

Wyjątek od wyjątku.
Ustawodawca, mając na uwadze fakt, że w czasie realizacji robót budowlanych mogą
pojawić się pewne niedokładności, przewidział dodatkowy wyjątek od katalogu istotnych
odstąpień. Dotyczy on zmiany wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego.
Jednakże skorzystanie z tego wyjątki wymaga łącznego spełnienia kilku warunków:
1) zmiana nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości (nie jest przy tym
istotne czy wpłynie ona na kubaturę, czy powierzchnię zabudowy),
2) zmiana nie dotyczy obiektu liniowego (np. drogi, linii kolejowej, wodociągu),
3) zmiana nie dotyczy elementów zapewniających możliwość korzystania z obiektu
budowlanego przez osoby niepełnosprawne,
4) zmiana nie dotyczy zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub
jego części,
5) zmiana nie dotyczy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(np. linii zabudowy), innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu,
6) zmiana nie wymaga uzyskania lub zmiany uzgodnień lub opinii właściwych organów
chyba, że inwestor dla planowanej zmiany dokonał już uzgodnienia z rzeczoznawcą
do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych,
7) zmiana nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu,
8) zmiana nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

Art. 36a ust. 5a. ustawy – Prawo budowlane:

„Nie jest istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych
warunków pozwolenia na budowę zmiana wysokości, szerokości lub długości obiektu
budowlanego niebędącego obiektem liniowym, jeżeli odstąpienie łącznie spełnia następujące
warunki:
1) nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego
określonych w projekcie budowlanym;
2) nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu;
3) nie mieści się w zakresie odstępstw, o których mowa w ust. 5 pkt 3–6, z wyjątkiem
odstępstwa od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli
odstępstwo zostało uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń
przeciwpożarowych;
4) nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.”

Zmiana projektu, a uprawnienia projektanta
Opisane w artykule warunki i zasady wprowadzania zmian do projektu budowlanego dotyczą
relacji inwestor – organy budowlane, a więc sfery prawa administracyjnego. Jednakże aby
móc legalnie wprowadzić zmiany w projekcie budowlanym konieczne jest uzyskanie zgody
projektanta sprawującego nadzór autorski. Szczegółowe informacje dotyczące zasad
sprawowania nadzoru autorskiego oraz uprawnień projektantów i inwestorów z nim
związanych zostały opisane w artykule „Nadzór autorski – na czym polega, kto go sprawuje i
jakie obowiązki z tego wynikają” opublikowanym w numerze 33 z czerwca 2019 r.
Orzecznictwo
„Dla ustalenia czy w ogóle doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu
budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę koniecznym jest zaś jedynie
porównanie zatwierdzonego projektu budowlanego i zrealizowanej inwestycji. Ewentualne
otrzymanie przez inwestora już po uzyskaniu pozwolenia na budowę zgody na odstępstwo od
przepisów techniczno-budowlanych wydawanej w trybie przewidzianym w art. 9 ustawy
Prawo budowlane, o ile dotyczy zagadnień wskazanych w art. 36a ust. 5 tej samej ustawy, nie
upoważnia bowiem inwestora do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu
budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ
administracji architektoniczno-budowlanej”

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r. sygn.. akt II OSK
1390/16

Leave a Comment

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.